Le projet d'Union Méditerranéenne lancé par Nicolas Sarkozy le soir même de son élection, le 6 mai 2007 (projet qu'il avait mentionné dès le 7 février dans son discours à Toulon) verra finalement le jour. Cependant, ce projet initialement conçu par un des plus proches conseillers du président français, Henri Guaino, en tant qu'organisation internationale pouvant rivaliser avec l'Union Européenne sur certains aspects, sera finalement réintégrée dans les processus européens de relations extérieures et notamment ceux qui concernent les politiques de voisinage européen. Symbole de ce revirement, cette union sera rebaptisée "Union pour la Méditerranée". Concrètement, elle sera la continuation des politiques européennes au sein du Dialogue 5+5*, groupe informel initié en 1990 qui traite de coopérations concrètes entre pays de l'ouest de la Méditerranée, qui intègre, entre autres, la Mauritanie et la Libye, et du Partenariat EuroMed (Processus de Barcelone) lancé à Barcelone en 1995 regroupant 40 pays**.
Le Processus de Barcelone avait été lancé pour rééquilibrer la politique extérieure de l'UE vers le sud après cinq années passées à regarder à l'est du continent. Il cherchait ainsi à pallier l'intérêt croissant de l'Allemagne pour les Pays d'Europe Centrale et Orientale (PECO) avec une politique de proximité, traditionnellement méditerranéenne de la France, l'Italie et l'Espagne. L'objectif recherché était la création d'un partenariat qui permettrait de dépasser les relations clients-fournisseurs, éviter les ingérences directes ou indirectes d'Etat à Etat et d'institutionnaliser des discussions plus régulières de bon voisinage concernant les problèmes sociaux, économiques, de migration, de droits de l'homme... L'UE, et ses principaux Etats vecteurs de politique étrangère, cherchaient ainsi à créer un outil de soft power permettant un véritable partenariat stratégique assurant, à terme, la sécurité des deux rives de la méditerranée - insécurité liée aux flux économiques et pressions politiques sur la rive sud et insécurité liée aux flux migratoires et flux transnationaux sur la rive nord. Le Processus de Barcelone s'inscrivait aussi dans le cadre d'une pacification potentielle de la région avec les Accords d'Oslo de 1993 (processus entamé en 1991 lors de la Conférence de Madrid, poursuivi en 1994 avec l'Accord Jéricho-Gaza et en 1995 avec l'Accord de Taba). Il s'agissait de récupérer les dividendes régionaux de la paix naissante et de cadrer ce potentiel de croissance régional. Les difficultés rencontrées dans le processus de paix israélo-palestinien dès 1995 (assassinat d'Yitzhak Rabin, durcissement des négociations sur le statut de Jérusalem et des réfugiés palestiniens menées entre 1996-1999) freineront durablement le Processus de Barcelone. De plus, la longue période de turbulence que traversait l'UE dans son processus institutionnel entre 2000 et 2007 (Charte des Droits Fondamentaux, Traité de Nice, TCE - Traité de Rome, Traité de Lisbonne), de même que le manque d'enthousiasme de la Commission Barroso sur ce sujet, ont aussi freiné le Processus de Barcelone. Un autre problème de poids auquel est confronté le Processus de Barcelone est celui d'une intégration économique sans démocratie politique. Le problème s'était déjà posé pour l'élargissement de l'UE (jusqu'aux années 80) puis dans le cadre du Mercosur (projet qui a réussi qu'après le retour de régimes démocratiques en Amérique du Sud).
Les moyens que s'était donné le Processus de Barcelone, relativement modestes compte tenu du manque d'intérêt lors du lancement du processus en 1995, étaient la mise en place d'un accord de libre échange entre 1995 et 2010 et des processus de coopération économique, crées au sein du programme MEDA pour favoriser les investissements croisés. Lors du sommet de la méditerranée de 2005, ces objectifs ont été confirmés, mais cette fois-ci avec plus de poids politique. La coopération économique envisagée devait surtout avoir lieu grâce aux fonds de développement de la Banque Européenne d'Investissement, la BEI. Le Processus de Barcelone a cependant était partiellement éclipsé par une autre politique européenne, plus large, concernant tous ses voisins, "La Politique de Voisinage" de l'UE (PEV), lancée à partir de mai 2004. Cette dernière favorise le libre-échange régional, afin de produire une intégration plus globale du marché européen, mais son caractère bilatéral rend difficile la prise en compte des autres paramètres d'intégration régionale à l'extérieur de l'UE (malgré l'affichage de la volonté de favoriser l'intégration sud-sud). Par ailleurs, l'objectif de création d'une Banque de la Méditerranée étant retardé pour cause de difficultés régionales en Méditerranée de l'est, un projet existe au sein du Dialogue 5+5 pour développer une initiative financière qui permettrait de voir l'essor d'une politique euro-maghrébine, cherchant à favoriser un espace économique de co-développement du Grand Maghreb. C'est dans ce cadre qu'a trouvé son origine le projet d'Union Méditerranéenne. Les politiques développées au sein du Dialogue 5+5, cherchant à renforcer la libre circulation des personnes, les coopérations énergétiques (électriques et hydrocarbures), les transports (aérien, maritime, ferroviaire, routier), les télécommunications, les délocalisations d'industries, l'externalisation des ressources, la recherche et l'innovation se seraient retrouvées absorbées dans le cadre de l'Union Méditerranéenne qui excluait l'UE et donc les partenaires du nord et de l'est de l'UE.
L'Union Méditerranéenne, terme crée par un des principaux conseillers du Président Sarkozy, Henri Guaino, rédacteur des discours du président, ancien Commissaire Général au Plan, eurosceptique ayant voté contre le Traité de Maastricht, opposé à la vision communautaire de Jean Monnet, devait aussi répondre à plusieurs problématiques qui ont émergé depuis la signature du Processus de Barcelone. Ses modalités pratiques, mal définies, devaient permettre une réunion régulière de type G8 uniquement pour les pays riverains de la Méditerranée (G-med), avec un Conseil sur le modèle du Conseil de l'Europe doté d'un secrétariat léger, un système de sécurité collective, un vague contrat de co-développement, un partenariat essentiel de coopération judiciaire, anti-corruption, anti-terroriste et contre le crime organisé, et des projets économiques non définis, le tout cherchant à remplacer la politique arabe de la France sur la base de projets concrets avec une haute visibilité, complémentaires aux autres processus d'intégration euro-méditerranéens. En réalité, il s'agissait notamment d'intégrer les facteurs sécuritaires liés au développement du terrorisme dans la région du Sahara (voir billet), leurs menaces latentes envers les Etats d'Europe du Sud, en renforçant les coopérations sécuritaires entre les pays de la Méditerranée et en consolidant l'assise institutionnelle des régimes d'Afrique du Nord. Cette problématique était élargie dans le cadre des flux migratoires sud-nord dont la composante illégale s'intensifiait par le biais de réseaux de trafic de plus en plus efficaces mais aussi dans le cadre d'une coopération économique. Le marché maghrébin (Maroc-Algérie-Tunisie) de 80 millions de personnes (166 millions pour toute l'Afrique du Nord), avec un taux de chômage important justifiant en partie les flux migratoires vers l'UE, représente une opportunité d'investissement considérable, mais uniquement dans le cadre d'une véritable intégration qui permettrait des investissement (favorisant autre chose que les ré-exportations après assemblage) comme ceux d'infrastructures environnementales, énergétiques, de transport et de télécommunications. Finalement, cette région, relativement homogène ethniquement et religieusement (lorsqu'elle est comparée à d'autres régions du continent africain) permettrait une certaine intégration à partir du moment où les rivalités politiques arrivent à être surmontées. Depuis le passage au nouveau siècle et les attentats à répétition d'Al Qaïda, l'intérêt géostratégique de la région pour la stabilité de l'UE ne faisait plus aucun doute, de même que la relance du processus d'intégration Euro-Méditerranéen. Par contre ses modalités n'étaient pas évidentes (dans le cadre du Processus de Barcelone, du Dialogue 5+5, d'accords bilatéraux ou de l'Union Méditerranéenne). Ce processus d'intégration avec la périphérie sud de l'UE est d'autant plus complexe que les objectifs poursuivis par les différents intervenants sur le dossier ne sont pas toujours les mêmes:
- Pour l'Union Européenne, l'objectif est de mieux gérer sa
relation avec les pays de la Méditerranée dans le cadre de sa politique
de voisinage (PEV). Cela permettra de diversifier ses efforts
diplomatiques, excessivement centrés sur la stabilisation des relations
avec les pays d'Europe de l'Est (Russie, Ukraine, Biélorussie,
Moldavie) et les relations bilatérales, notamment avec les Etats-Unis,
la Chine et l'ASEAN. L'espoir est d'inciter, au sein de l'Union pour la
Méditerranée, la démocratisation des sociétés du sud et de l'est de la
Méditerranée et de favoriser une meilleure gestion des flux économiques
et sociaux de la région. A l'inverse, l'UE ne souhaite pas gérer, par
le biais de l'Union pour la Méditerranée, ses relations avec des pays
ayant conclu des accords d'association, notamment la Turquie et
l'Albanie. Par contre, elle souhaite participer de manière plus active
à la résolution du conflit israélo-arabe qui déstabilise sa région
sud-est. Globalement, les efforts de l'UE cherchent à créer une
politique spécifique, basée sur le multilatéralisme et la méthode
Monnet, qui ne s'alligne pas systématiquement à la politique américaine
ou de l'OTAN. La recherche d'une politique méditerranéenne cohérente de
l'UE, de même que la politique africaine de l'UE (voir billet),
permettrait à cette dernière de dépasser le rôle prépondérant des
relations bilatérales entre les pays européens anciens colonisateurs
(France, Royaume Uni, Espagne, Italie, Portugal, Allemagne) et les
anciens pays colonisés, pour finalement envisager de manière sereine le
co-développement régional.
- Pour la Ligue Arabe (fondée en 1945), intégrée dans le projet initial d'Union Méditerranéenne de Nicolas Sarkozy, on peut supposer qu'il s'agit de raviver les orientations panarabes de la l'organisation, mises à mal à travers son histoire par l'opposition entre nationalistes et monarchistes pro-occidentaux, puis par les accords de Camp David. Cependant, l'accord trouvé autour de l'initiative de paix arabe (prônant le retrait d'Israël du Golan, de la Cisjordanie et de Gaza en échange d'une reconnaissance diplomatique par tous les Etats membres) ont redonné une certaine vitalité à l'organisme qui pourrait devenir, à terme, un vecteur majeur d'intégration en Afrique du Nord et au Moyen Orient. Sa participation à l'Union pour la Méditerranée pourrait permettre de créer un effet de levier entre les politiques européennes et arabes face à l'influence américaine au Moyen Orient.
- Pour la France, l'Union pour la Méditerranée devait permettre la création d'un nouveau cadre pour l'ensemble de ses relations avec les pays riverains de la Méditerranée suite aux nombreuses critiques formulées sur sa politique arabe, sa politique africaine et sa position envers l'adhésion de la Turquie à l'UE. De plus, la concurrence des puissances chinoise et américaine dans sa zone traditionnelle d'influence l'oblige à accélérer cette redéfinition géostratégique. Pour la Turquie, il s'agissait de lui trouver un cadre européen sans l'admettre directement dans l'UE (en accord avec le souhait du Président Sarkozy, malgré l'opposition de la Turquie, l'UE, l'Allemagne et son prédécesseur, Jacques Chirac). Pour Israël, cela normaliserait ses relations avec l'UE (dont la dénonciation est particulièrement vive au sein du Parlement Européen) tout en permettant aux grandes diplomaties européennes de jouer un rôle plus important pour la résolution du conflit israélo-arabe. Pour le Maroc, cela permettrait de répondre à sa demande historique d'entrée dans l'UE (forcément vouée à l'échec) et de mieux intégrer son économie de plus en plus interdépendante de la France (externalisation, ré-exportation, flux financiers et de marchandises). Pour l'Algérie, cela détendrait les relations bilatérales empreintes de facteurs historiques. Pour la Syrie, cela permettrait d'obtenir une relation plus cohérente, surtout compte tenu des écarts entre la diplomatie française (en froid) et les diplomaties espagnole et italienne qui entretiennent des relations cordiales avec ce pays. Pour la Libye, ce serait une nouvelle occasion de confirmer le retour du pays au sein des instances internationales tout en normalisant ses relations avec l'ensemble des pays de l'UE. Pour l'Egypte, cela renforcerait les liens avec ce pays de 79 millions d'habitants, déjà membre de la francophonie mais géopolitiquement allié avec les Etats-Unis plutôt que l'UE (cette alliance renforcée aurait un rôle à jouer dans la gestion du conflit du Darfour). La Palestine et le Liban recevraient un appui plus présent de la France (contrairement à la politique étrangère du Président Chirac qui favorisait les deux Etats, la politique étrangère du Président Sarkozy est très engagée au Liban et a besoin d'appuis supplémentaires, mais elle joue les seconds rôles en Palestine). La Jordanie, l'Albanie et la Mauritanie, tous trois instables géopolitiquement, économiquement par manque de ressources propres et politiquement pour cause de flux transnationaux, migratoires pour les deux premiers, criminels pour le deuxième, et terroristes pour le troisième, seraient ainsi appuyés politiquement et économiquement par l'ensemble des communautés européennes et méditerranéennes permettant une stratégie mieux concertée sur le long terme afin de stabiliser ces pays (politique impossible dans le cadre de relations bilatérales).
- Pour l'Espagne, le processus de Barcelone lancé sous le gouvernement de Felipe Gonzalez, a une importance particulière car il représente, en parallèle de son rôle en Amérique Latine, sa capacité de projection diplomatique à l'extérieur de l'UE. Particulièrement impliquée dans le processus de paix israélo-arabe depuis la Conférence de Madrid de 1991, la politique moyen-orientale depuis sa participation à la guerre d'Irak et dans les actions anti-terroristes depuis les attentats du 11 mars 2004 à Madrid, l'Espagne a réussi à changer sa diplomatie sous le premier gouvernement Zapatero en favorisant concrètement la politique de co-développement, notamment au sud du Sahara (Sénégal, Mauritanie) et normalisant ses relations avec les pays d'Afrique du Nord (partiellement avec le Maroc, totalement avec l'Algérie et la Libye). Cependant, elle souhaite, tout comme la France, régler le dossier du Sahara Occidental qui mine les relations entre le Maroc et l'Algérie et empêche de réaliser des projets de coopération entre les deux gouvernements. Idéalement positionnée géopolitiquement pour servir de relai entre le Maghreb et l'Europe, l'Espagne espère profiter de ses avantages comparatifs pour développer son influence économique et mieux dominer les flux migratoires et sécuritaires au sein de l'Union pour la Méditerranée.
- Pour l'Italie, troisième participant à l'Appel de Rome de décembre 2007 pour une relance d'EuroMed, qui préférait, tout comme l'Espagne une intégration du projet au sein des politiques communautaires, il s'agit principalement de réaffirmer son influence dans la zone méditerranéenne en utilisant l'effet de levier de l'UE dans la zone. Ces dernières décennies, son influence s'est principalement limitée à des investissements énergétiques en Libye et en Algérie. Par contre, afin de s'imposer diplomatiquement dans la zone, l'Italie, sous Berlusconi, a envoyé un contingent de troupes en Irak puis, sous Prodi, le premier contingent armé au sein de la FINUL dans le sud-Liban avec, en parallèle, une diplomatie moyen-orientale très active.
- Pour l'Allemagne, le projet d'Union Méditerranéenne originel proposé par la France dont elle était exclue (n'étant pas riveraine de la Méditerranée) remettait en cause son influence grandissante dans l'UE (symbolisé par son centre géographique au sein de l'UE), le moteur franco-allemand (source essentielle de la dynamique communautaire depuis 50 ans), l'unicité de la PESC (refusant d'avoir certains pays tournés vers l'Est et d'autres vers le Sud) et le financement des politiques de l'UE (une partie des fonds consacrés au Processus de Barcelone devait être re-dirigée vers les projets de l'Union Méditerranéenne). Du point de vue historique, il existait un risque grave de retour à la période d'avant guerre où l'Allemagne se sentait exclue par les autres puissances européennes du système d'alliances diplomatiques et économiques (ce sentiment est encore ancré dans la mémoire collective allemande). Finalement, l'option d'une Turquie exclue de l'adhésion à l'UE par le biais d'une participation à l'Union Méditerranéenne était inacceptable pour l'Allemagne (de même que pour la Turquie). La méthode diplomatique française de proposition d'un projet mal ficelé sans l'encadrement du Conseil Européen était fortement critiquée en Allemagne et risquait d'envenimer la relation franco-allemande et la présidence française du Conseil Européen de la deuxième moitié de 2008 (au cours du lancement de cette nouvelle initiative euro-méditerranéenne). Le compromis aura finalement été trouvé lors du sommet franco-allemand du 3 mars 2008 à Hanovre qui aura mis fin à l'ambition d'Union Méditerranéenne de Nicolas Sarkozy en le transformant sémantiquement en une Union pour la Méditerranée et concrètement en un EuroMed+ dont les contours restent à définir (la Turquie, la Syrie et le Liban réservent encore leurs avis sur le nouveau projet). Ce premier blocage dépassé, le Conseil Européen approuve le 18 mars 2008le projet d'Union pour la Méditerranée présenté par la France et l'Allemagne et charge la Commission Européenne de préparer les détails du projet sur le modèle des propositions françaises mais en y incluant les 27 pays membres de l'UE).
Quindi... Les populations concernées par le Processus Euro-Méditerranéen sont au nombre de 795 millions répartis dans 46 pays et deux organisations internationales, dont 280 millions d'habitants des pays de l'est et du sud de la méditerranée (plus la Mauritanie, la Jordanie et l'Albanie), 494 millions d'habitants de l'UE, et 21 millions d'habitants des Balkans voués à rejoindre l'UE dans un avenir proche (et sans compter de futurs élargissements possibles à l'est de l'UE et de pays issus de l'AELE). Compte tenu de l'ampleur de la zone qu'il pourrait couvrir, ce n'est pas exagéré d'insister sur l'importance d'un tel processus pour l'avenir de la région, que ce soit son importance historique, géostratégique, géoéconomique ou géopolitique.
Le projet d'Union pour la Méditerranée sera finalement recadré pour permettre à l'ensemble des intervenants de l'UE d'y participer, de préserver la méthode communautaire des avancées progressives, en favorisant une approche globale tout en rendant possible des coopérations renforcées si cela permet d'avancer plus rapidement sur certains dossiers. Cependant l'UpM aura perdu son aspect intergouvernemental, sa rapidité d'exécution de coopérations visant à favoriser prioritairement la politique étrangère, sécuritaire et migratoire, mais surtout la politique économique, des principaux acteurs d'Europe du Sud. A l'inverse, l'historique du Processus de Barcelone, avec ses objectifs de partenariat géopolitique et non seulement de coopérations géoéconomiques, sera préservé au sein du nouveau projet. Il n'y a aucun doute que ce recadrement était nécessaire afin de mieux appréhender les difficultés transnationales de la sous-région, dans un cadre de co-développement plutôt qu'un cadre étriqué de renforcement des avantages économiques, de renforcement sécuritaire et de contrôle des flux migratoires de certains pays (la France, l'Italie et l'Espagne). Somme toute, il s'agit d'une victoire du multilatéralisme version UE, du soft power de l'UE, et du partenariat franco-allemand sur la politique néo-réaliste (mais issue d'une réflexion néo-conservatrice et interventionniste) prônée discrètement par le conseiller de l'Elysée. Un bon jour pour l'UE, les Etats du Sud et de l'Est de la Méditerranée et un progrès pour une plus grande transparence dans les relations inter-étatiques des Etats riverains de la Méditerranée.
Le projet d'Union pour la Méditerranée devra cependant faire l'objet d'une négociation importante avant sa présentation aux partenaires méditerranéens le 13 juillet prochain, pendant la présidence française de l'UE. Les allers-retours diplomatiques démarrés en mai dernier, notamment entre les ministres français et espagnols des affaires étrangères, Bernard Kouchner et Miguel Angel Moratinos, poursuivis avec l'Italie et le Portugal, en parallèle de discussions avec les partenaires maghrébins, de la Ligue Arabe et Israël, dont l'étape décisive se situait entre Nicolas Sarkozy et Angela Merkel ces dernières semaines, devra maintenant s'étendre à l'ensemble des partenaires pour créer un projet cohérent, sous la tutelle probable du Haut Représentant pour la Politique Etrangère et de Sécurité Commune (PESC) de l'UE, Javier Solana et du Président de la Commission de l'Union Européenne, Jose Manuel Durão Barroso. Les principaux risques pour ce projet, demeurent les blocages liés à des tensions régionales ou bilatérales (entre Israël et la Palestine, la Syrie et le Liban, Israël et le Liban ou l'Algérie et le Maroc) mais un premièr verrou pourrait sauter avec l'appel du Maroc pour la normalisation des relations bilatérales avec l'Algérie et notamment l'ouverture de leur frontière commune (fermée depuis 1994).
* regroupant la France, l'Italie, l'Espagne, le Portugal et Malte d'une part et l'Algérie, la Libye, le Maroc, la Mauritanie et la Tunisie d'autre part
** en plus des 27 pays membres de l'UE, il s'agit du Maroc, l'Algérie, la Tunisie, l'Egypte, Israël, l'Autorité Palestinienne, la Jordanie, le Liban, la Syrie, la Turquie depuis 1995, de l'Albanie et de la Mauritanie depuis 2007 et de la Libye en observateur devant bientôt rejoindre le partenariat.
.jpg)
Le projet initial était un instrument manifeste contre la construction européenne. Il est enterré en fait et heureusement. Mais la question du déséquilibre des influences en Europe reste entière, il faut le reconnaître. Merci de ce panorama très complet.
Rédigé par: Hervé Torchet | 21 mars 2008 à 09:15
Salut Hervé
Oui, il va falloir rehausser notre niveau d'analyse car il me semble que des influences néoconservatrices européennes cherchent à déstabiliser l'UE (attention à Guaino, à l'élection potentielle de Berlusconi et tout autre acte de cette nature...) mais aussi redéfinir la politique étrangère de manière permanente (le cas des bases françaises en Afrique doit être suivi de très près, tout comme la Françafrique...)
Rédigé par: ArnaudH | 21 mars 2008 à 09:51